СТАНОВИЩЕ

на Българската асоциация на пощенските и фулфилмънт оператори в електронната търговия /БАПФОЕТ/

Относно: въвеждането на Стандартен одитен файл за данъчни цели (SAF-T), необходимостта от проверка и отстраняване на процедурния риск, свързан с липса на нотификация по Директива (ЕС) 2015/1535, и необходимостта от регулаторно опростяване на режимите за електронна търговия, онлайн услуги и малки предприятия.

I. Въведение

Българската асоциация на пощенските и фулфилмънт оператори в електронната търговия /БАПФОЕТ/ подкрепя целите за модернизация на данъчния контрол, дигитализация на отчетността и намаляване на сивия сектор. Въвеждането на SAF-T може да бъде полезен инструмент, ако бъде приложено с достатъчна правна сигурност, техническа предвидимост и реалистичен преходен период за бизнеса.

Същевременно последващият анализ на нормативната рамка показва, че темата не може да бъде разглеждана само като техническа подготовка на предприятията за подаване на XML файл. SAF-T засяга архитектурата на счетоводните, ERP, CRM, e-commerce, складовите и платежните системи. Поради това той има пряко отражение върху пазара на софтуерни услуги, международните облачни ERP системи, счетоводните къщи и малките предприятия.

В този контекст БАПФОЕТ счита, че преди започване на задължителното прилагане на режима е необходимо Министерството на финансите и НАП публично да изяснят дали проектите на националните разпоредби и техническите спецификации, свързани със SAF-T, са били нотифицирани по реда на Директива (ЕС) 2015/1535. Ако такава нотификация не е извършена, следва да бъдат предприети незабавни действия за отстраняване на процедурния риск и за гарантиране на правната сигурност за предприятията.

II. Нормативна и фактическа рамка

SAF-T е въведен в българското право чрез изменения в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, с които е създадена специална уредба за подаване на стандартен одитен файл за данъчни цели. На официалната страница на НАП са публикувани документи, свързани с формата и реда за подаване, включително XSD схема, структура, дефиниции, указания и примерни файлове.

От публичната информация следва, че от 1 януари 2026 г. първата група задължени лица ще започне да подава SAF-T в унифициран формат. НАП посочва, че около 460 дружества попадат в първия етап на задължението. В следващите години обхватът следва да се разширява към други категории предприятия.

Публикуваната техническа документация не представлява само административно указание. Тя определя структурата, формата, данъчните и бизнес номенклатури, валидиращите правила и начина на електронно подаване. Това означава, че предприятията и доставчиците на софтуер следва да адаптират своите системи към конкретни технически изисквания, определени от приходната администрация.

III. Правен проблем: SAF-T като технически регламент по Директива (ЕС) 2015/1535

Директива (ЕС) 2015/1535 въвежда процедура за предоставяне на информация относно проектите на технически регламенти и правила относно услугите на информационното общество. Съгласно чл. 5, параграф 1 държавите членки предоставят на Европейската комисия проектите на технически регламенти преди тяхното приемане.

Според анализа на БАПФОЕТ изискванията за SAF-T имат белезите на технически регламент или най-малкото съдържат технически спецификации, които подлежат на проверка по Директива (ЕС) 2015/1535. Те определят задължителен машинночетим формат, XML/XSD структура, правила за валидиране, данъчни и бизнес номенклатури, ред за подаване и условия, при които файлът се приема или се счита за неподаден.

Тези изисквания засягат не само счетоводното съдържание, но и начина, по който софтуерните продукти и облачните ERP системи трябва да извличат, структурират, валидират и подават данни. Следователно SAF-T не може да бъде разглеждан единствено като фискална норма без техническо измерение.

Особено важно е, че т.нар. фискално изключение по чл. 7, параграф 4 от Директива (ЕС) 2015/1535 не премахва задължението за нотификация по чл. 5. То освобождава единствено от прилагането на режима на изчакване по чл. 6 за определени фискални мерки. Следователно дори когато мярката има фискална цел, проектът следва да бъде съобщен на Европейската комисия, ако съдържа технически спецификации или правила за услуги.

IV. Значение на практиката на Съда на ЕС

Практиката на Съда на Европейския съюз потвърждава, че ненотифициран технически регламент не може да бъде противопоставян на частноправни субекти. Тази линия започва с делото CIA Security International (C-194/94) и е развита в последваща практика, включително Unilever Italia (C-443/98) и Sebat Ince (C-336/14).

Особено релевантно е решението по дело C-353/24, Europark Latvia and Skidata, в което Съдът приема, че национална норма, изискваща предоставяне на изходен код и изпълним код на регистриран софтуер във връзка с фискални технически изисквания, представлява технически регламент. Съдът подчертава, че такъв регламент може да бъде противопоставен на частноправни субекти само ако проектът е предварително съобщен на Европейската комисия по чл. 5, параграф 1 от Директива (ЕС) 2015/1535.

Макар SAF-T да не е идентичен с латвийския казус, логиката на решението е приложима по аналогия: когато националната данъчна администрация въвежда технически изисквания към софтуер, данни, машинно четим формат, валидиране или съответствие, тези изисквания не могат да бъдат третирани като чисто вътрешен фискален въпрос без значение за единния пазар.

Този подход е особено важен за международни облачни ERP системи като Microsoft Dynamics 365 Business Central, SAP, Oracle NetSuite, Shopify, WooCommerce, Magento и други, при които националните технически изисквания влияят върху локализациите, разширенията, API интеграциите и пазара на софтуерни услуги.

V. Последици от липса на нотификация

Ако се потвърди, че проектите на разпоредбите и техническите спецификации за SAF-T не са били нотифицирани по реда на Директива (ЕС) 2015/1535, възникват няколко съществени правни последици.

Първо, възниква риск задължението за подаване на SAF-T в конкретния технически формат да не може да бъде противопоставяно на предприятията до отстраняване на нарушението. Това не означава отричане на целта на данъчния контрол, а поставя въпроса дали държавата е спазила задължителната процедура по правото на ЕС.

Второ, санкциите за не подаване, неподаден в срок или технически невалиден SAF-T файл биха били уязвими за съдебно оспорване, ако се основават на не нотифицирани технически изисквания.

Трето, съществува риск от правна несигурност при използването на данни, получени чрез не нотифициран технически режим, в ревизионни производства и при последващо съдебно оспорване на ревизионни актове.

Четвърто, държавата може да бъде изложена на риск от претенции за обезщетение при разходи, направени от предприятията за внедряване на софтуер, консултантски услуги или санкции, ако впоследствие се установи достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС.

Поради тези последици БАПФОЕТ счита, че въпросът следва да бъде разрешен преди режимът да започне да се прилага в санкционна и задължителна фаза.

VI. Специфично отражение върху малките предприятия, онлайн услугите и електронната търговия

Най-силно засегнати от правната и техническата несигурност ще бъдат малките и средните предприятия, които не използват интегрирана ERP система, а работят с отделен счетоводен софтуер, отделна фактурираща програма, онлайн магазин, складова система, куриерски панели и външна счетоводна къща.

За електронната търговия и фулфилмънт сектора SAF-T не е само счетоводен файл. Той изисква свързване на данни за поръчка, фактура, плащане, складово движение, доставка, връщане, сторно операция, наложен платеж, банков превод или плащане чрез платежен доставчик.

При онлайн услугите проблемът е различен. Често няма физическа доставка, няма складово движение и няма наложен платеж, но има електронна заявка, електронно плащане, фактура и автоматизирано предоставяне на услуга. В тези случаи натрупването на SAF-T, Наредба № Н-18, режим за електронни магазини и СУПТО изисквания е непропорционално и трябва да бъде преразгледано.

БАПФОЕТ счита, че точно въвеждането на SAF-T следва да бъде използвано като повод за преминаване от контрол върху софтуера към контрол върху данните, тяхната проследимост, пълнота и качество.

VII. Наредба № Н-18, СУПТО и необходимостта от регулаторно опростяване

БАПФОЕТ поддържа позицията, че SAF-T не следва да се наслагва върху съществуващите режими без анализ на дублирането. След като НАП ще получава структурирани счетоводни, фактурни, платежни и бизнес данни, следва да се прецени кои съществуващи задължения могат да бъдат опростени или отменени.

Наредба № Н-18 е създадена в друга технологична среда, при която фокусът е върху фискални устройства, локални софтуери за управление на продажби и предварителен контрол върху процеса на продажба. Днешната електронна търговия работи чрез облачни ERP, CRM, e-commerce платформи, API интеграции, платежни доставчици, open banking и автоматизирани фулфилмънт процеси.

Затова БАПФОЕТ предлага МФ и НАП да възприемат принципа „едни данни — едно подаване“. Когато данни за продажбата, фактурата, плащането и счетоводното записване се предоставят чрез SAF-T, електронна фактура, ДДС дневник или проследимо банково/електронно плащане, те не следва да се изискват повторно чрез друг подзаконов режим без доказана контролна необходимост.

Особено важно е СУПТО режимът да бъде преразгледан спрямо международните облачни ERP, CRM и e-commerce системи. Българската регулация не трябва да затруднява внедряването на съвременни системи чрез прекомерно локални технически изисквания, които не са съгласувани с правилата на вътрешния пазар на ЕС.

VIII. Искания и предложения на БАПФОЕТ

С оглед изложеното БАПФОЕТ предлага Министерството на финансите и НАП да предприемат следните действия:

IX. Предложен подход към МФ и НАП

БАПФОЕТ не предлага отказ от SAF-T и не оспорва необходимостта от модернизация на данъчния контрол. Напротив, асоциацията счита, че SAF-T може да бъде полезен инструмент, ако се въведе по правно издържан, пропорционален и технологично реалистичен начин.

Проблемът е, че при липса на яснота относно нотификацията по Директива (ЕС) 2015/1535 реформата рискува да започне с правен дефект, който може да доведе до съдебни спорове, невъзможност за санкциониране, оспорване на доказателства в ревизионни производства и претенции срещу държавата.

Затова препоръчваме МФ и НАП да разглеждат нотификацията не като формалност, а като инструмент за прозрачност, предвидимост и защита на единния пазар. Това е особено важно при изисквания, които засягат международни облачни ERP системи и софтуерни решения, използвани от малки и средни предприятия.

X. Заключение

БАПФОЕТ подкрепя въвеждането на модерни механизми за електронен обмен на данни между бизнеса и приходната администрация. Същевременно асоциацията счита, че SAF-T не може да бъде въведен ефективно и устойчиво, ако съществуват съмнения относно спазването на задължителната европейска процедура за нотификация на технически регламенти.

Ето защо настояваме Министерството на финансите и НАП да извършат публична проверка на нотификационния статус на SAF-T, да предприемат необходимите действия за отстраняване на процедурния риск и да не прилагат санкционен подход, докато правната рамка не бъде изцяло изяснена.

В същото време въвеждането на SAF-T трябва да бъде използвано като възможност за реално намаляване на документалната и организационната тежест върху малките предприятия, онлайн услугите, електронната търговия и фулфилмънт сектора чрез преглед на Наредба № Н-18, СУПТО и дублиращите режими.

Крайната цел следва да бъде не повече формални задължения, а по-добър риск-базиран контрол, основан на качествени данни, правна сигурност и принципа „едни данни — едно подаване“.

Приложение: използвани източници и материали

1. Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г. относно процедурата за предоставяне на информация в сферата на техническите регламенти и правилата относно услугите на информационното общество.

2. Официална страница на НАП: „Системата за счетоводно отчитане SAF-T в България“, включително заповед, XSD схема, структура, дефиниции и примерни XML файлове.

3. Решение на Съда на ЕС по дело C-353/24, Europark Latvia and Skidata, относно технически регламент, софтуерен изходен код и задължение за предварителна нотификация.

4. Практика на Съда на ЕС по дела CIA Security International (C-194/94), Unilever Italia (C-443/98), Sebat Ince (C-336/14) и свързаната практика относно не противопоставимост на ненотифицирани технически регламенти.

5. Правен анализ относно липса на нотификация по Директива (ЕС) 2015/1535 за измененията в ДОПК и ЗДДС от 2025 г., предоставен на БАПФОЕТ.

6. Правен анализ относно последиците от ненотифицирането на режима SAF-T за предприятията, администрацията и санкционните производства, предоставен на БАПФОЕТ.

7. Публикации и разяснения на НАП, МФ и международни данъчни консултантски организации относно по етапното въвеждане на SAF-T в България.